前言：《隋书》高祖纪用“薄赋敛，轻刑罚，内修制度，外抚戎夷”来总结概括隋文帝杨坚的施政举措。如同中国古代的其他伟大皇帝一样，隋文帝在对内对外两个方面都颇有建树，本文章将详细介绍这位政治人物是如何“内修制度”、“外抚戎夷”的。
文章节选、改编自《政治通鉴（第一卷）》的“隋文帝”词条，作者是中央党校王长江教授。
一、法律制度建设
与历代开国君主一样，隋文帝十分重视法律对于统治的作用。这一方面是因为重新统一后的国家需要用法律来巩固和强化中央集权制。于是《开皇律》便应运而生了。
《开皇律》拓本。
《开皇律》集魏晋南北朝法律之大成，是我国法制史上的一大里程碑。由于隋文帝的重视，《开皇律》的制定得以调集能吏专家：根据记载确认，尚书左仆射、渤海公高熲，太子少保、纳言苏威，上柱国、沛公郑译，内史令李德林，率更令裴政等一众朝廷要员，都受皇命参与《开皇律》的制定，并成为《开皇律》的主要编撰者。其中裴政在南梁、西魏、北周都曾为官，且有民望。他精通各朝律法，是参与制定《开皇律》的头号功臣。据记载，编撰《开皇律》时，“凡疑滞不通，皆取决于政”。明代王夫之对裴政及其参与制定的法律评价甚高：“今之律，其大略皆隋裴政之所定也，政之泽远矣，千余年间，非无暴君酷吏，而不能逞其淫虐，法定故也。”这个评价，是王夫之研读《资治通鉴》之后的心得，为研究者所普遍认可。
《开皇律》确实继承了魏晋南北朝以来法律建设的一切积极成果，取精用宏，择善而从，成为唐代及以后各朝代法典的基础。它以北齐《河清律》为底本，参考北周和南朝梁的律典，尽量吸收和体现了南北朝法律的优点。有学者认为，《开皇律》在历史上虽比东罗马帝国的《查士丁尼法典》晚半个世纪，但它奠定了东方法系的基础，因而两部法律在人类法制史上各有其自己的重要地位。
最后修改完毕的《开皇律》共十二卷，分别为《名例》《卫禁》《职制》《户婚》《厩库》《擅兴》《贼盗》《斗讼》《诈伪》《杂律》《捕亡》《断狱》，下列500条法律条文。从《开皇律》的框架结构看，它主要继承了北齐律，连卷的名称都大体相同。但是，《开皇律》简化了律文，理顺了相互之间的关系和逻辑，先总则、然后实体法、再后程序法的排列，井然有序，体现出当时立法理念非常清晰，立法技术已相当成熟。
《开皇律》遵照“以轻代重，化死为生”的原则，废除了鞭刑、枭首、裂刑等酷刑，把刑罚分为死刑、流刑、徒刑、杖刑、笞刑五种二十等。还规定五刑各自独立使用，用单一刑罚取代了以往的复合（附加）刑罚。这是一种进步。如黄中业所评述的：“无论隋文帝与高颎、苏威的主观愿望和所追求的目的如何，单一刑罚取代复合刑罚，无疑是社会文明程度提高的反映，它标志着封建刑罚制度已日趋成熟。《开皇律》的死、流、徒、杖、笞的单一刑罚体制，奠定了封建时代五刑制度的基础，基本上为后来的唐律所沿用。”
《开皇律》专门把危及皇权和王朝秩序的犯法行为明确为重罪，列出十条，即谋反、谋大逆、谋叛、恶逆、不道、大不敬、不孝、不睦、不义、内乱，并正式定名“十恶”。十恶者严惩不贷，不得赦免。“十恶”制度直接服务于加强集权专制的目标，是中央集权制的一个重要标识。所以，隋以后的历代王朝无一例外地继承了“十恶”制度，直到王朝被共和国所替。
隋文帝不但在制定《开皇律》的时候召集了当时的顶级人物，而且在制定后实施过程中出现问题时又立即进行修订，可见其重视程度。初定颁布的《开皇律》不算简明，条文也有一千几百条，接近于北周的一千五百三十七条，比北齐的九百多条要多得多。尤其是看到刑部报上来的断狱数目仍有万件之多，隋文帝认识到新律仍过于严密，不符合他主张的“除苛惨之法，务在宽平”的指导思想。于是隋文帝又召集纳言苏威等一众高级官员进行修订。最后，三分之二的条文被删去，保留下来的仅有五百条，真正做到了他想要的“大崇惠政，法令清简”。《隋书·刑法志》把《开皇律》的主要特征加以概括，给予了“刑网简要，疏而不失”的高度评价，其言不虚。
在法律执行方面，隋文帝也不遗余力。他要求秉公执法，对不能秉公执法的官员明确有“反坐”的规定。对死刑案件，要求必须上报中央，再三复审。“决死罪者，三奏而后行刑”。为了减少冤狱，隋文帝甚至亲自审理案件，体现了他一贯的勤政风格。
当然，皇权制下的法律，不可能遵循法律面前人人平等的原则。它必须保护以皇亲国戚为代表的特殊利益集团，而且似乎天经地义。不过《开皇律》把这种保护作为法律的内容规定下来，则也反映出很大的进步。《开皇律》继承魏、晋的“八议”之科，并融合南北朝的“官当”、“听赎”制度，创立了“例减”之制。所谓“八议之科”是指，对于亲、故、贤、能、功、贵、勤、宾等八种有功于皇室或国家以及亲、故、宾等八种人的犯罪，经特别审议程序认定，减免刑罚。七品以上官员犯罪，皆例减一等；九品以上，则可“听赎”，即交钱赎罪。这些规定都凸显出，比之于庶民，贵族、官员、士人都享有很大的特权。
此外，和所有封建王朝的法律一样，《开皇律》是君权之下的法律，无法摆脱人治、君权至上思想的影响。很多情况下，其有效性是依君主的性情和状况而定的。当代学者韩昇指出，越往隋文帝后期，隋朝越“处于高度集权下的激进状态中”。国家政权日益被视为个人私有物，垄断于少数宗室亲属手中，监察机关日渐沦为独裁的工具，“顺风承旨，侦伺密告，‘怨言’、‘谤讪’皆成罪名”。
隋代的成文法典，除了律之外，还有令、格、式，共四种类型，“律、令、格、式并行”。按照后来唐人的解读，它们之间的区分是：“律以正刑定罪，令以设范立制，格以禁违正邪，式以轨物程事”。隋文帝在制定《开皇律》的同时，在法制建设方面做的另一项重要的工作，就是按照律、令、格、式这四大类，对前朝法典进行了全面系统的界定和整理，从而使隋朝法典成为名副其实的魏晋南北朝法典的集大成者。
二、军事制度改革
西魏、北周两个朝代采用府兵制对军队进行管理。这是宇文氏政权把魏晋汉族政权长期以来所实行的军民分籍制度与北魏早期实行的八部大人制度两相结合的产物。部落是北方游牧民族集聚生活的基本方式，而在农耕地区，为在长期战乱中自保，则形成了无数独立的坞壁，各坞壁都有地方豪强建立的私人武装，称为“乡兵”。府兵制其实就是把游牧民族的部落兵和地方豪族的乡兵都纳入军队，成为国家武装力量的组成部分。府兵由军府进行管理。关于府兵的编制，以北周为例，由宇文泰任总揆，督中外诸军，下属六个柱国大将军，每个柱国大将军下属二大将军，共12大将军，每个大将军又各统领开府将军二人，共有24个开府，每开府各领一军。据《北史》所载:“每大将督二府，凡二十四员，分团统领，是为二十四军，每一团仪同二人。”还有《周书》记载，府兵中领兵军官有大都督、帅都督和都督等，府兵的基本组织有军团、旅、队等。大都督为一团的长官，帅都督为一旅的长官，都督为一队的长官。当时的府兵以每府2000人计，共为48000人。其数量由军府而不由地方官府掌握。
早期的府兵，对资质有严格的要求。在汉族受到百般歧视的背景下，长期实行的是“鲜卑人当兵、汉人务农”的政策。当府兵是鲜卑统治民族的专利，且有一定的身份：“籍民有才力者为府兵”。文献记载：“初置府兵皆于六户中等以上，家有三丁者，选材力一人，免其身租庸调，郡守农隙教试阅。兵仗衣驮牛驴及糗粮旨蓄，六家共蓄，抚养训导，有如子弟。”只是后来为战争需要扩大兵源，才开始在汉人中招募府兵。这种情况下的府兵制也依然试图用虚构的血统关系提高官兵的归属感和战斗力。官兵一律改为鲜卑姓，部属和将领同姓，对于部属而言，主将既是血缘上的宗长，又是部落意义上的酋长。府兵可免除赋役，一人充当府兵，全家即编入军籍，不属州县。没有农耕习惯的北方府兵不参加农业生产劳动，“兵”和“农”是分离的。但随着农耕地区扩大府兵招募，兵士虽免徭役，但家庭依然务农。于是，府兵制逐渐演变，军士战时进入编制执行军务，平时则组成乡团，归当地军府管理。在这种类似汉代屯田制的做法推动下，出现了军队结合农业生产自给自足、兵农合一的趋势。
府兵制度使得隋朝获得足够的军力实现统一、抗御外敌，但也使军队拥有特权，其弊端日益显露。首先，军界有可能拥兵自重。如陈寅恪指出的，由于兵士分属于军将而不直属于君主，掌军权者具有相当的独立能力。杨坚辅政后反对势力能够起兵对抗，便和这一制度有关。其次，不利于经济发展。改革前的府兵制，府兵由军府管理，军府单独垦田籍帐，不与民同。由于兵士可免徭役，故百姓多挂名兵籍，数量庞大。北周末年，户数与口数比为1:2.5。大量庇荫人口实际上处于国家管理之外，造成国家财政的巨大损失。
执刀武士壁画。隋大业五年，1987年宁夏固原南郊乡小马庄史射勿墓出土，固原博物馆藏。
针对存在的问题，隋文帝以诏令的形式对府兵制进行改革。其中具有根本性意义的举措包括：首先，军府掌握的人口户籍一律交给地方政府管理，军人就地入籍，令府兵军士的“垦田籍帐，一与民同”。其次，军队的土地交给地方，使府兵与农民同属于州县，纳入均田制。军人依然享有毕世免徭役的待遇，但不再存在军府的经济特权。从法律上变兵民分治为兵民结合，使府兵制与均田制紧密地结合起来，最终完成了兵农合一、寓兵于民，变身为均田制度下的军事制度。
在府兵的统率方面，隋文帝仍然沿用西魏、北周时期的十二大将军制度，设立左、右卫，左、右武卫，左、右武侯，左、右领左右，左、右监门，左、右领军等十二卫为中央的军事管理机关。每卫统领一军，设大将军一人、将军二人，下辖骠骑府、车骑府，分设骠骑将军、车骑将军；再下为大都督、帅都督、都督，构成统一的指挥管理系统。同时，隋文帝赋予了这一系统新的特点。除了把各种类型的禁兵作为“禁卫兵”纳入十二卫系统外，还体现在：第一，十二卫大将军为府兵的最高将领, 皆直接隶属于皇帝。它把北周时掌握军队实权的上柱国、柱国等职务变为荣誉称号，取消他们对军队的统率权力，由皇帝直接掌控十二卫的统御权。第二，增加十二卫大将军、将军以及骠骑、车骑将军的编制，同时降低他们的级别，以达到削弱和分散将军权力的目的。府兵平时仍由军府统领，战时则由皇帝临时任命行军元帅或行军总管担任最高指挥官，并组成相应的机构，实行统一指挥。战事结束，职务自动罢除。
隋文帝对府兵制度的改革，使隋王朝的武装力量得以加强, 并且实现了军事统率权集中于皇帝一人，中央集权因此而得到进一步加强。隋文帝对府兵制的改革，是西魏、北周时期府兵制度的延续和发展，并为唐代所继承。唐朝的中央官署南衙，便是基本上沿袭隋朝的府兵管理体制而使之更趋于完善。承前启后的隋朝府兵制度，在中国军事史占有重要的地位，对后世有着深远的影响。
本文参考于《政治通鉴》第一卷“隋文帝”条目。
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