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隋文帝专题(2):政制改革与创新

文章来源:黑蛋文化     时间:2022-12-13 12:49     浏览量:

编者按:隋文帝杨坚是入选美国学者迈克尔·H·哈特1978年所著的《影响人类历史进程的100名人排行榜》的三位中国皇帝之一,排在第82位。该书这样评价隋文帝:“他成功地统一了经历数百年严重分裂的中国。他最重要的改革之一是实行透过科举考试选拔政府官吏的制度,为中国提供一批批非常得力的行政官员。”

本专题的第二篇文章为《隋文帝的政制改革与创新》,主要介绍隋文帝确立三省六部制、改革官吏任用制度这两项对中国古代社会发展影响深远的举措。文章节选和改编自《政治通鉴(第一卷)》的“隋文帝”词条。

一、确立三省六部制

隋文帝时期的中央集权,在行政管理上主要体现为三省六部制。这一制度在隋朝定型,并且被唐及以后历代王朝一直延续了下来,成为中国中央集权制的最重要的制度和最基本的特征。

三省六部制不是隋朝初创,也不是从北周继承而来。来自北方的北周少数民族政权为收拢人心,在与其他诸国的抗衡中争得更多正统性,模仿周朝建立了六官制度。中央设大冢宰、大司徒、大宗伯、大司马、大司寇和大司空,又分别称天官、地官、春官、夏官、秋官和冬官,分掌各类政务。但北周的六官制度是为我所用、断章取义的,有很强的功利主义目的,所以并不成功:先是确定由大冢宰总领六官,即所谓“五府总于天官”,随即出现了大冢宰专权的弊端;而当确定大冢宰不再统领五府,其下属的各大夫直接听命于皇帝时,又导致了权力过于分散,出现“十羊九牧”的情况。种种弊端表明,六官制度不能满足当时国家治理的要求,更不适用于大统一之后的隋朝。

武士头戴小冠,双睛微合,身穿宽袖衣,外穿裲裆,双手笼袖相交,拄剑直立。该武士砖出土于湖北武昌隋墓。

隋文帝放弃了北周的六官制度,明确转向“三省”辅政体制。早在秦朝,皇帝在宗法亲缘关系范围内处理国事的状况就已经开始改变。但是,早期皇帝身边的官都是服务于皇帝的宫官。随着国家管理事务的需要,宫官逐渐向处理行政事务、而不仅仅是为皇帝服务的朝官演变。自魏晋南北朝以来,在君权虚化、相权扩大的趋势影响下,相继出现在了中书、门下、尚书三省,作为为皇帝辅政的国家最高行政机构。三省之间在职责上有基本的分工:中书省负责起草和发布来自皇帝的最高指令;门下省负责审核,包括中书省拟就的诏令和下面报送皇帝的各种奏章;尚书省负责政令的执行。被北周所灭的北齐,采用的就是三省制。但直到南北朝后期,三省的具体分工都仍然处于逐渐形成和不断变化之中,缺乏明确的规范,定型的三省辅政体制尚未形成。

隋文帝即位后,参照北齐制度,吸收南北朝三省制的优点,在此基础上建立了三省六部制。他宣布废除北周模仿《周礼》所设置的六官,恢复汉、魏旧制,设置太师、太傅、太保三师和太尉、司徒、司空三公,授官阶正一品。但三师不掌实权,不设置官署,只是荣誉职衔,用来授予那些德高望重的老臣。三公虽然设置了僚属,有参与国家大事的职责,但既不常设,也无实权,属于顾问性质。作为辅政机构设立起来的是尚书、内史、门下、内侍、秘书五省。其中,内侍省是宦官机构,主要掌管宫中的日常事务;秘书省则专管图书历法。因此,五省之中,尚书省、门下省和内史省才是负责国家政务的最高机关,是国家真正的权力所在,故制度上称为“三省”。

三省六部的具体制度形式如下。

尚书省为最高行政机构,置令一人,左、右仆射各一人,为正副长官。在实际运行中,由于尚书令位高权重,皇帝忌惮,故除了隋炀帝时期杨素短期担任了尚书令之外,大多数时间职位是留空的,几成惯例。

仆射之下设左、右丞各一人,都事八人。在都省办公,分司管辖。下设吏部、礼部、兵部、都官、度支和工部六部,每部设尚书一人为首长。左、右仆射与六部尚书合称“八座”,是整个尚书省的领导核心。六部的职能分别是:吏部——掌管全国官吏的任免、考核、升降及调动等事务;礼部——掌学校、礼乐,掌管祭祀、礼仪及接待四方宾客;兵部——掌军籍舆马,掌管全国武官选用和兵籍、军械、军令等事务;度支(后改为民部)——掌管全国土地、户籍、赋税、财政收支等事务;都官(后改刑部)——掌管法律、刑狱等事务;工部——掌管全国各项工程、工匠、屯田、水利、交通等有关政令。各部均下设四司。吏部为吏部、主爵、司勋、考功四司,礼部为礼部、祠部、主客、膳部四司,兵部为兵部、职方、驾部、库部四司,都官为都官、刑部、比部、司门四司,度支为度支、户部、金部、仓部四司,工部为工部、屯田、虞部、水部四司。二十四司各置侍郎主事,共36 人。从六部的职责规范看,它们囊括了几乎所有最重要的权力。也正因为此,“六部”得以和“三省”组合,成为隋文帝建立的整个辅政体制的指代词。

门下省掌管封驳,颁布诏令,审阅百官奏事,沟通皇帝与内史、尚书各机构之间的联系。职位有纳言(也即侍中,因避隋文帝父杨忠之名而改此称呼)2人,给事黄门侍郎4人,为正、副长官。下面有录事、通事令史各6人,分管具体事务。此外散骑常侍、通直散骑常侍各4人、谏议大夫7人, 皆为谏官。隋立国初期,门下省还掌管皇帝衣食供奉等日常生活事务,统城门、尚食、尚药、符玺、御府、殿内等六局。

内史省即中书省,为避杨坚父亲杨忠的名讳而改此名,主要职责为制定诏令,初设监、令各一人负责,后改设令2人,侍郎4人,为内史省正、副长官。下设舍人8人,通事舍人16人,分掌具体事务。主书10人、录事4人为属员。掌宣奏。

在三省六部之外,隋文帝仍然沿袭汉魏以来传统,保留了包括太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府、国子、将作在内的十一寺,作为诏令决策的具体执行机构。十一寺与六部的区别在于,六部向三省负责,处理国家政务,十一寺则除大理寺负责官员犯罪处理和平民死罪复审外,都是为皇帝和皇室服务的。服务内容从皇帝皇室的祭祀、宗谱、饮食、卫生到宾客接待、土木工程,衣食住行,统统包括。前九寺每寺设卿和少卿各一人作为正副长官,以下分设丞、主簿、录事等官职;国子寺长官则为祭酒,而将作寺长官称大匠。

三省六部制的具体运行分为决策和执行两个层面。在决策层面,皇帝召集三省长官共同商议决定国家的大政方针,即我们通常所说的朝政。其成员,除了三省长官之外,皇帝还可以任命其他官员参与,一般包括军事部门和某些重要部门的主管官员。决策确定后由内史省草拟诏令,交门下省审核。门下省或通过,或驳回修改。过了门下省这一关,再交皇帝,批准后由尚书省执行。在执行层面,决策一旦作出,便通过尚书省分别交给六部,或交给十一寺和十二府大将军等部门,由它们付诸实施。

在执行过程中,六部各司与旧制延续下来的十一寺之间,存在机构重叠、功能交叉、分工不清的情况。对此,隋文帝按照突出三省、加强集权的原则进行了调整。一些寺被撤并归省,一些部门则得到扩充。不过,这些调整往往反反复复,依需要而定。如隋文帝于开皇三年撤销光禄寺,将其职能并入司农寺,把鸿胪寺并入太常寺,开皇十二年又予以恢复。总的看,三省六部制的大框架已经定型,这些变动虽一直有,都只是大局不变前提下的微调。三省六部制的建立,使整个国家的行政具备了相当细致精巧的运行机制。

各省之间的职责既相互衔接、相互补充,又分工明确、相互牵制,既提高了效率,又有利于皇帝控制,反映出权力平衡和职能分工都已经开始进入精细化的阶段。

隋文帝建立的三省六部制在中国古代政治发展史上占有重要地位。它不但加强了中央集权,提升了皇帝辅政体制的职能与效率,对巩固隋王朝的统治、发展经济发挥了重要作用,而且为后来历代王朝治理国家提供了比较完善的模板和范例,对中国中央集权制的延续有非常深刻的影响。

二、改革官吏任用制度

与三省六部制的确立相对应,把什么样的官员放在这些位置上才能保证皇帝的号令得到贯彻,如何选拔这些官员,如何充分发挥这些官员的作用,成为必须解决的又一个重要问题。在这方面,隋文帝推动了一系列重大举措的出台和制度的构建,再度体现出他作为杰出政治家的远见卓识和非凡能力。

在官吏任用的问题上,隋文帝强调了以文治国的思想。北周和隋朝都以武开国,很自然要把各类官职授予武将作为奖赏,所以隋初的官员多武夫。隋文帝清醒地看到,这种状况不利于治国。他力图改变这种状况,采取的一项重要措施是在权力和官员的配置中,把勋官和行政官区分开来。前者作为待遇,用于对功劳的赏赐,后者则是政府官员,是国家的治理者。隋文帝设置了十一等“勋位”, 即上柱国、柱国、上大将军、大将军、上开府仪同三司、开府仪同三司、上仪同三司、仪同三司、大都督、帅都督、都督等勋官,还设了特进、左右光禄大夫、金紫光禄大夫、银青光禄大夫、朝议大夫、朝散大夫等七等散官,授给有功劳的文武官员。但这些官员称为“散官”,只享受相应待遇,并不理事,与担负具体职责的官员即“职掌官”相区别。

隋文帝着手官吏选用制度的改革,决然废除了“九品中正制”的选官方式。“九品中正制”的实行,起于曹魏。汉末混乱时期,先前的官员选拔制瘫痪崩溃,地方和基层体制的中正制开始出现。“九品中正”选士制度,简而言之,是一种由“中正”官评定士人品级,朝廷按品授官的选士制度。具体做法是:由各州推举一位在中央任职且名望高的官员任大中正,各郡相应推举出小中正。大小中正官一起,对本地士人登记造册,进行品评,分为九等。品评结果呈送吏部,吏部据此决定已官者的升迁、罢黜,对未官者进行选用。这套制度实施长达四百年之久,是起过良好作用的比较成熟的官吏选用制度。但是魏末晋初以后,世家大族的势力日益膨胀,中正之职实际上被各层大贵族垄断,逐渐蜕变成门阀世族的政治工具。原本由德才和家世诸因素共同决定品第的九品中正制,演变成以家世为品评士人惟一标准的贵族化制度,以至出现了“上品无寒门,下品无世族”的状况,寒门士子的仕进之路被堵塞。并且中正个人的好恶越来越起决定性作用,官员的选用成为地方豪族扩张势力的有效手段。这些情况表明,九品中正制已经完全偏离了选拔人才的方向。因此,公元583年,隋文帝果断撤销了各级中正的职务,在废郡的同时,把主持地方吏选的州都、郡正等连同地方郡的官员一起改为不理时事的“乡官”。

与选官制度改革相关联,地方官“辟署”制度也被废除。汉代以来,随着地方割据日重,出现了州郡长官可以自行辟署(也即地方官员自行招募僚佐,形成幕府)的制度。曹魏时的幕府最为发达,幕僚的数量甚至超过正官,达到了极致。州郡长官自辟僚佐,是地方割据势力得以固化的一个重要基础,进一步加重了九品中正制的弊端。僚佐的命运完全掌握在长官手里,往往唯长官之命是从,两者之间是典型的人身依附关系。北魏末年和北齐时期,州郡僚佐大多改由吏部铨授,但州郡长官自署僚佐的制度并未废除。这对于中央集权显然极其不利。所以,隋文帝下决心废掉这一制度。他取消州刺史和其他地方官员的任命权,把州郡僚佐的任命权完全收归吏部,规定全国九品以上地方官均由中央任命,由吏部进行考核。

新的官吏任用制度,从选人开始。选人权收归吏部后,由地方长官根据指定条件推举人选,每州“岁贡三人”。在此基础上,吏部组织推举上来的人参加考试。考试分科进行,当时已经比较明确地划分了秀才和孝廉科(隋炀帝时改称明经科)。秀才科考试内容为方略学,分甲乙二等。录为甲等的考试卷要报丞相复审、复试。吏部按考试成绩划分等级进行录取,然后按等级授予官职。秀才科授官等级在八、九品之间。孝廉科考试内容为儒家“五经”。隋文帝用以取代九品中正制的这套做法是否已经可以称为科举制,研究者的看法有分歧。但若把由吏部组织考试和以考试成绩为官吏取舍标准作为科举制的两大基本特点,则可认为,隋文帝的改革具备了科举制的基本原则和雏形。至于科举制的另一个基本特点“投牒自进”,即士子可自由报名,这一时期尚未实行。能够参加考试的仍然只能是地方官推举的贡士,而非所有士子。不过,科举制以能力选人而非以社会地位选人的原则已经开始体现出来。可以认为,在隋文帝时期,科举的基本要素已经具备,科举制度正初步形成。

中国科举博物馆。

隋文帝进一步建立了严格的对在任官员进行考核的制度,按政绩对官吏给予任用、升迁和罢免,体现赏罚分明的原则。开皇初年,隋文帝一再下达“举贤良”的诏书,选拔和褒奖地方官员中清廉公正、以德化民、政绩优异的贤才,并亲自予以表彰。《隋书》中有不少关于隋文帝对良吏褒奖的细致描述。例如有个叫房懿恭的官员,原来做过北齐的官。被推荐当了县令后,政绩为三辅之最。得到隋文帝赏赐后,将所得绢帛粟米都拿去救济百姓。隋文帝十分赞赏,在集体召见时专门把他叫到身边讨论治术,并破格提拔。提拔后政绩又得全国第一,隋文帝惊叹不已,再予重用,并“令天下模范之”。通过奖赏政绩突出的官吏,产生激励作用,在官吏中形成政治清明、励精图治的导向,是隋文帝时期治官的一个突出特点。文献中有不少关于官吏岁末考课的记载,有大量关于良吏的传记,记录了表现优秀者的事迹。对类似这样的官员的褒奖,确实起了很好的导向作用,促使一批为隋文帝守土抚民的地方官员的产生。开皇年间吏治清明、循吏辈出,“由是州县吏多称职,百姓富庶”。隋王朝在建国后的短短十几年中就出现初步繁荣昌盛的景象,和隋文帝推行选贤任能制度分不开。《资治通鉴》的作注者胡三省更有“开皇之治,以赏良吏而成”的感慨。

在对有政绩的官吏充分鼓励的同时,隋文帝高度重视针对官吏的监督系统的建设。成型后的监督制度,包括了四个方面的内容。一是宪官纠弹。隋代继续按照三国两晋以来的惯例,设置御史台作为朝廷监察机构,纠察官吏的失职违法行为。御史台以御史大夫为长官,下设治书侍御史、待御史、殿内侍御史和监察御史二人至十二人。但和汉晋相比,隋朝御史大夫权力要大得多。他们不但主事监察,而且往往参与朝廷决策。二是派出巡省大使。开皇元年,文帝即发遣八使巡省。甚至像虞庆则、苏威这样一些有宰相身份的也出任巡省大使,足见巡省大使的权势和隋文帝的重视。三是允许百官对御史进行监察,用于限制监察官滥用权力。四是通过创建公文档案制度,对各级官府的行政过程进行全面监察。严密的监察制度至少在开皇时期是有效的。这一时期,官员贪污犯法的现象,相对而言确实较少。

隋文帝还对地方官员实行“回避法”。按照这一制度,州县官员不得在其原籍任职。公元594年出台规定,强调被委任的地方官员不得带父母或15岁以上的儿子赴任,以免在他行使职权时受到他们的不正当影响。隋文帝在另外颁布的两个法令中对回避制度作了进一步的补充。其主要内容,一是禁止下级官员在地方政府中再度担任已经担任过的职务,二是对地方官任期进行限制,规定主要的地方政府官员任期为三年(后来为四年),属员的任期为四年。

本文参考于《政治通鉴》第一卷“隋文帝”条目。

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